阮炜:好国家要有好民主——怎样对待近年来福山的沉思变化?[一]

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尽管福山哀叹美国政治“无路可走”,但他并不认为美国文明正在衰落。美国仍十分优秀。但其最优秀之处并不在于政府,而在于“有创业精神、积极主动、欣欣向荣的私人企业领域和公民社会”,况且美国经济在新技术开发、能源等方面仍然领先世界。所以,问题出在美国政府和特有的民主样式。很明显,在强政府与法治化、问责制的结合方面,美国的三权互制逊于议会制国家。原因不是别的,正是过度分权。

借助这一标准菜单——有效国家、法治和民主问责制,一个社会就能实现两个看似矛盾的目标之间的平衡:一方面,国家要拥有足够的权力与能力来确保和平、执行法律和提供必要的公共产品;另一方面,国家的权力在法治和民主问责制的制度框架内受到有效制约。在福山来看,这就是善治的条件。

   译者/许雯佳

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福山的核心观点是:自由民主制度也许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”,并因此构成了“历史的终结”。这并不意味着自由民主制度“不存在不公正或严重的社会问题”,但它没有“根本性的内在矛盾”,这个时代“找不出比自由民主理念更好的意识形态”,所以“历史终结了”。④

   戴维?朗西曼(David Runciman)是英国剑桥大学(Cambridge
university)的政治学教授,著有《信心陷阱:从一战至今的民主危机史》(The
Confidence Trap: A History of Democracy in Crisis from World War I to
the Present)一书,该书由普林斯顿大学(Princeton)出版社出版

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弗朗西斯·福山;政治秩序;政治衰朽;国家构建;民主问责制

  
但即使是美国的成功故事,也没有一个完美的结局。就如重大冲击可以带来政治秩序一样,缺乏冲击也可能导致一个秩序良好的政治社会陷入困境。美国遇到的就是这种情况。在二战结束后的长期和平期(以及冷战结束后以来这段更短却更稳定的和平期),美国社会又退回了一种相对“难以治理”的状态。美国历史上的过错开始回过头来困扰这个国家。美国政治被福山称为一个“法庭和政党”的体系:法律和民主的修正作用比执政能力更受重视。如果没有外部的激发因素(比如与中国打仗?)重新使政府力量变得强大起来,两党之争和法律上的争论会持续侵蚀政府能力。同时,美国也未逃脱那个困扰所有稳定社会的诅咒:被精英所挟制。福山不客气地称这种状况为“再世袭化”,意思是,小团体和小圈子,比如家族、同事圈、大学校友圈,利用它们对权力运行机制的内行来为自己人谋利。这听上去可能像是社会学术语,但其实再现实不过了:如果下一届总统选举又是在姓克林顿(Clinton)和姓布什(Bush)的候选人之间展开,我们就能实实在在地看到这种情况发生在我们眼前。

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此外,国家理论(state
theory)自20世纪80年代以来获得了长足的进展,国家建设与民主转型的关系开始受到学界重视。有学者认为,不少国家在民主转型问题上阻力重重,主要源于构建有效国家的困难。随着查尔斯·蒂利(Charles
Tilly)、西达·斯考切波(Theda
Skocpol)等人的国家理论研究成果的涌现,以及丹克沃特·拉斯托(Dankwart
Rustow)、胡安·林茨(Juan
Linz)等人关于现代国家作为民主转型前提条件的观点的提出,民主转型中的国家问题日益凸显。⑥福山本人2004年以来也发表了几项与国家构建(state
building)、国家能力(state
capacity)有关的研究,其基调是:国家构建是很多社会政治发展的重要维度;有效的国家构建往往是一个国家完成民主转型的前提条件。⑦

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再比如,法治和民主问责制这两种制度安排通常必须以某种最低限度的国家构建为基础。从逻辑上讲,缺少统一国家权威的封建主义体系下亦有可能存在某种程度的法治。但现代社会的法治则必须以国家和国家构建为前提。同样,民主问责制的制度安排本身要以国家为前提。因此,现代法治和民主问责制必须叠加在基本的国家制度之上。由此可见,国家、法治和民主制三种制度的成长未必是互相分离的先后次序关系。

  
这是对当前状况的成因的解释,但这并不是一份让世界变得更好的药方。告诉想要民主的人们继续忍耐,以便使他们的政府强大起来,这并不是一个可接受的方案,因为在没有民主的情况下生活在一个强政府的统治之下,通常是一种悲惨的经历:这就是“阿拉伯之春”爆发的起因。这就是福山著作中的基本矛盾:如果在我们生活的时代,民主是最好的方案,但我们发现,必须推迟民主才能使民主正常运作,那么政治就会变成乱糟糟的活动。

  
同其他理论家相比,弗朗西斯·福山显然更善于抓眼球。冷战结束时,一个“历史的终结”让他声名鹊起,而在2011年出版的《政治秩序的起源》、2014年9月出版的《政治秩序和政治衰败》以及相关文章中,他又反复宣传强政府、法制和民主问责,以之为自由民主政治秩序的三要素,从而再次成为媒体和学界的焦点。现如今,“历史的终结”似已不再是笑柄,之所以如此,三要素论无疑起到了重要的作用。其吸引力虽然仍很强,却已不再是噱头或者口号,而在一些重要方面有理有据,颇有说服力。

福山坦承他关于官僚制与民主发展次序论的观点借鉴了马丁·夏夫特(Martin
Shefter)的研究。福山这样阐述这一逻辑:“当一个韦伯式的国家在威权主义之下得到巩固,围绕国家所形成的‘绝对主义联盟’随后就会防止国家成为政治家施以恩惠的一种资源。……另一方面,如果一个社会在这种现代化发生之前就开放了民主选举权,国家本身会沦为政治家的一项资产,后者可以用公共职位作为诱饵来动员选民。”后者的结果就是基于恩惠的官僚制和基于庇护主义的政治系统,使腐败成为整体政治生态的一部分,有效行政体系与有效现代国家的构建就难以完成。因此,有效国家先于民主的发展,要好过民主先于有效国家的发展。

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美国国会问题尤其严重。国会把持着太多立法权,制订了太多繁琐复杂的规则。其下设有多个委员会,而委员会之下又设有太多功能重叠的机构(及“计划”)。由于联邦政府各管理机构由不同的国会下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果是立法对行政造成太多掣肘。例如“按照近500项强制命令,五角大楼每年必须向国会报告各种事务,没完没了,费时费力”。凡此种种“削弱了政府的自主性”,使之“日渐臃肿、人浮于事”,“决策效率低下,成本高昂”。既然政府表现差劲,民众便不信任政府;民众越不信任政府,就越不愿增税。于是“政府财政捉襟见肘,也就不可能运转良好,最终陷入恶性循环”,于是福山发出了美国政治“无路可走”的哀叹。

民主问责制在福山的菜单中是第三个要素。福山认为:“问责制意味着政府对整个社会的利益作出回应而非仅仅顾及政府自身的利益。”“今天,问责制通常都被视为程序的问责制,也就是通过周期性的自由和公正的多党制选举,使得公民们能够选择和约束他们的统治者。”这样一来,问责制就等同于民主问责制或民主制。

  
不过,真正有趣的案例是美国。美国在过去200年的成功,跟福山理论中的趋势是相逆的,其顺序是错的:早在可谓拥有实际权威的中央政府出现前很久,美国就已经是一个民主国家了。美国用一场内战和数十年艰苦的改革改变了这个状况。在福山的这本书中,19世纪末到20世纪初的美国进步人士也是主角,这些人赋予了美国可行的官僚体系、税制和联邦基础设施,从而将美国带进了现代。从这个意义上说,泰迪?罗斯福(Teddy
Roosevelt)和乔治?华盛顿(George Washington)或者亚伯拉罕?林肯(Abraham
Lincoln)一样,都是美国的国父。

   与此呼应的是,福山在《衰败的美利坚 —
政治制度失灵的根源》(《外交事务》2014年9/10号)一文以及《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主全球化》(2014年10月15日为推广其新书在约翰斯·霍普金斯大学所作的演讲[2])中,对美国民主的种种弊端进行了深入剖析和淋漓尽致的抨击(下引福山语均出自此两篇文章)。

关键词:弗朗西斯·福山/政治秩序/政治衰朽/国家构建/民主问责制

  
一本长达600页的政治学著作以一个悬念结束,这并不多见。但弗朗西斯?福山3年前出版的关于政治社会运作机理的两卷本恢弘巨著的上卷,留下了一个没有解答的大问题。该书引领我们遍历了从史前时代,到法国大革命后、现代民主黎明时期的政治秩序。福山至今最为人所知的仍然是他在1989年的宣言,他宣称自由民主制的诞生代表历史的终结:当时的确没有比民主更好的方案了。但在这本上卷本中,他暗示自由民主政体并不能幸免于影响了其他所有类型政治社会的停滞和衰落模式。自由民主政体或许也必须被某种更好的制度取代。那么,究竟是哪一种情况呢:我们目前的政治安排到底是解决方案的一部分,还是问题的一部分?

  

弗朗西斯·福山的新书《政治秩序与政治衰朽》重申了政治现代化的标准菜单:有效国家、法治与民主问责制,阐述了一套国家构建应优先于法治与民主的政治发展次序论,并对美国政治制度的衰朽提出了批评。本文认为,福山并未从历史终结论的立场上退却,而是给其打上了“有效国家”的理论补丁。至于他的政治发展次序论,挑战在于国家构建、法治与民主问责制有时是一个同步建设、互相影响的过程,威权政体更有利于国家构建的论点则缺乏充分证据。福山所批评的美国政治衰朽,更多是指具体政治制度或机构的衰朽,而非自由民主模式的衰朽,亦非系统的治国能力危机。总之,福山这一简洁理论框架与宏大历史叙事的组合有很多优点,但这部作品的逻辑严谨性尚有缺憾。

  
最重要的是把顺序摆对。民主并不是第一位。强政府才是。尚未获得实施有效统治的能力就进行民主化的政府无一例外地都会遭受失败。非洲许多地方就是在这里出了问题。民主会加剧、而不是修正现存的问题,因为民主使政府面临太多相互冲突的要求,从而侵蚀政府施展权威的能力。相比之下,在东亚,比如日本和韩国等地方,传统上就十分强大的中央政府先于民主存在,这意味着政府能够在赋权给人民后继续存在。

  
与政府决策效率低下相应的是,金融部门政出多头,有“美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局”等多个管理机构。由于这些机构分属国会各下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果导致不必要因而无效力的监管。2008年金融危机的爆发,充分说明多头“监管”之无效力,或者说监而无管,而在金融危机后要加强监管,同样困难重重。

尽管如此,福山的“历史终结论”并未发生重大转变。福山2014年6月在题为《民主依然挺立在历史的终结处》的文章中承认“许多现存的民主国家运转不良”,也认为自己此前对政治发展的实质问题尚有认知上的缺憾,但就更基本的方面而言,“我的‘历史的终结’论被证明错了吗?或者退一步说,即使不是错的,它需要进行重大的修正吗?我认为,我的根本思想仍然是基本正确的”。⑩因此,从福山1.0版到福山2.0版,与其说是政治观点的转向,不如说是政治观点的修正。在25年前历史终结论的基础上,福山如今给自己的理论体系打上了一个“有效国家”的理论补丁。按照刘瑜富有感染力的说法,“与其说《起源》是对《终结》一书的推翻,不如说是对它的救赎”。