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福山:衰败的美利坚——政治制度失灵的根源

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□湖北日报讯 孙来斌

弗朗西斯·福山  

法兰西斯·福山

美国建国以来240年的历史,也是其政治制度发展演变的历史。作为一个高度发达的资本主义大国,美国的政治制度历来引人关注。近年来,美国政治制度运行过程中的低效问题日益凸显。其中,制衡制度降低行政效率,政党恶斗导致决策困难,利益集团侵蚀国家治理能力,尤为引人关注。

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二十多年前,曾以提出“历史终结论”而一举成名的著名日裔美籍政治学者法兰西斯·福山(Francis
Fukuyama,哈佛大学政治学博士,国际政治经济学教授,曾师从塞缪尔·亨廷顿)于2014年在美国《外交》(Foreign
Affairs)双月刊9/10月号上撰文《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》,仔细剖析了美国政治的诸多流弊,认为美国的政治弊病已经顽固不化,很难出现富有建设性的改革,引发学界的关注。福山列举的美国政治弊端主要有以下五点:

一、制衡制度降低行政效率

  

1、美国的官僚体系早已不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织。激发联邦雇员积极性的,是薪酬而非使命感。在赏罚不分明的情况下,公务员没有动力,也缺乏对组织的信任。

1.制衡制度的设计初衷

  
20世纪之交,美国林业局的创立是美国进步时代国家建设的典范。1883年《彭德尔顿法》(Pendleton
Act)通过之前,美国政府公职是根据政党赞助比例分配的。而林业局则是一个以才干为基础的官僚机构新模式的雏形。它配备的公职人员均为受过大学教育的农林专业人才和技术骨干,其最初的领导者吉福德?平肖在博弈中取得了决定性胜利,避免了日常政策受到国会干扰,确保了公务员系统的自主性。当时,让专业林学家而非政治家来管理公共土地和部门人事,还是一种革命性的想法,但林业局的优异表现证明了这个想法的正确性。主流学界将林业局前几十年的成功经历,视为公共管理学的经典案例。

2、体制内精英由于接触到的权力和信息比外界大得多,因此他们会利用权力和信息的不对称来保护自己的利益。

实行三权分立,是美国基本政治制度确立的重要原则。从政治思想史的角度来看,三权分立的理念可追溯至古希腊思想家亚里士多德的政体三要素论,后经17世纪英国思想家洛克等人的发展,到孟德斯鸠那里正式成型。在1748年的《论法的精神》中,孟德斯鸠将国家权力分为立法权、行政权和司法权,主张将其分别交给三个不同的国家机关管辖,从而实现权力的制约与平衡。孟德斯鸠的理论对美国制衡制度的确立产生了重大影响,成为1787年美国联邦宪法的理论基石。当然,美国人对孟德斯鸠的三权分立学说做了一些修正:立法权由国会两院分享;总统有权否决国会通过的法律;总统有权与外国缔结条约,但条约需要获得参议院批准方能生效,等等。尽管如此,保障公民的自由,避免权力的滥用,依然是美国制衡制度设计的出发点。

  
现如今,在许多人眼中,林业局是一个极度失灵的官僚机构,用错误的工具履行过时的使命。这个机构仍由林业专家组成,其中不乏忠于职守者,但林业局已失去了很大一部分平肖当年争取来的自主权。国会和法院对林业局的命令与限制名目繁多,而且往往互相矛盾。林业局不但花费掉了大量税款,而且达成的目标还值得质疑。林业局的内部决策系统往往陷入僵局,平肖当年呕心沥血培育出来的士气和凝聚力已不复存在。近来,不少人在书作中提出彻底取消林业局的观点。如果说林业局的创立是美国现代国家建设的标志,它的衰落则体现了美国整体的衰朽。

3、利益集团通过贿赂立法者或官员来获得与其社会代表性不相称的政治影响力,甚至将制度规则改变得对自己有利。

2.制衡制度的运行缺陷

  
弗朗西斯?列贝尔、伍德罗?威尔逊和弗兰克?古德诺等学者和社会活动家相信现代自然科学能够解决人类的问题,他们推动了十九世纪末期的公务员制度改革。威尔逊和与他同时代的马克斯?韦伯一样,对政治与行政做出了区分。他认为政治涉及共同体的终极目标,理应经过民主讨论;但行政则涉及具体操作层面,可以通过经验研究、科学分析的方法进行研究。

4、强大的利益集团能够利用制度漏洞,以合法的方式阻挡迫切需要的变革,最终导致整个体制的衰败。

当代著名丹麦学者莫恩斯•赫尔曼•汉森认为,三权分立是一种过时的理论,因为“职能分立和人事分立原则已经因为种种例外而千疮百孔,必须被抛弃。而且,职能细分成立法、行政与司法,这在理论上是清晰的,但在实践中却不起作用。”在制度运行中,由于立法和司法部门影响力过大,行政部门的行政效率往往因此受损。而立法、行政、司法机关之间常常出现摩擦、扯皮,导致许多紧要国事不能得到以及时决断。例如,2008年,当金融危机越演越烈之时,美国国会内部对“7000亿美元救市计划”存有反对意见。这一情况,让计划的倡导者、时任财长保尔森非常着急。为了尽快让救援计划获得通过,保尔森多方周旋,甚至在众议院女议长佩洛西面前下跪,引来国际舆论一片哗然。日裔美国政治学者福山在《美国政治制度的衰败》中指出,美国政府的问题源于政府与约束政府的各个机构之间出现了结构性失衡,法院和立法部门在不断篡夺行政部门的许多正常职能,由此造成政府运作在整体上缺乏连贯性且效率低下。

  
现在看来,过去那种把公共管理变成一门科学的想法,既幼稚又偏颇;但当时的情况是,即使发达国家的政府,在很大程度上也是由投机政客或腐败的市政老板们操纵的。所以当时把唯才是举而非任人唯亲作为甄选公务员的标准是完全合理的。科学管理有一个问题——就连最权威的科学家都有出错的时候,有时还会犯大错。随着林业局的发展,森林灭火成为了它最重要的使命之一。不幸的是,林业局在对待这个重要任务上,犯下了大错。

5、司法机构对行政权力的篡夺和利益集团影响力在国会的蔓延侵蚀了人民对政府的信任,这导致行政部门必须接受更多的司法审查,从而损害政府施政的质量和效率。但是这又进一步加剧了人民对政府服务的需求,诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这种恶性循环降低了行政官僚体系的自主性,反过来又导致政府更加僵化、墨守成规,更加缺乏创造力和连贯性。

二、政党恶斗导致决策困难

  
在经历了毁林八十万英亩、耗时数月才得到控制的1988年黄石公园大火等灾难后,公众也开始注意到了这一点。生态学家开始批评森林防火的根本目标,90年代中期,林业局改弦更张,正式对林火采取了容许的态度。但多年下来旧政策积弊已深,无法一朝根除,大片森林已成为巨大的火绒匣。

福山认为,美国政治制度日渐腐朽,因为分权制衡的传统越来越严重和僵化。政党分歧尖锐,分权体制越来越无法代表大多数人利益,而是给了利益集团和政治活动组织过度的话语权,未能体现美国主权公民的意志。

1.党派之争引发政治极化

  
20世纪后几十年,随着美国西部地区的人口增长,越来越多的人开始定居在易遭野火威胁的地区。和选择生活在洪泛区或屏障岛的人们一样,这些居民只能靠政府补贴的保险来降低过高的风险。他们选出游说代表,争取确保林业局等负责森林管理的联邦机构得到政府资源,继续与可能威胁他们财产的林火作斗争。在这种情况下,很难通过理性的成本效益分析,来证明不采取行动的正当性,为保护价值10万美元的家产,政府可能动辄花费100万美元。

美国目前被其政治体制所困。美国人不信任政府,不愿意让政府做决定。虽然其他民主国家也经常发生这种状况,但是,由于美国国会制订了许多复杂的规则,削弱了政府的自主性,因此导致国家决策效率低下、运行成本高昂。这自然导致政府表现不好,民众也就愈发地不信任政府。因此,民众就不愿意增税,他们觉得政府在浪费钱。但政府财政捉襟见肘,也就不可能运转良好,最终只能陷入恶性循环。

《纸牌屋》(House of
Cards)是当下流行的美国政治题材系列电视剧,讲述了一个失意的众议院多数党“党鞭”(Party
Whip)安德伍德在白宫运作权力的故事。在权力欲的支配下,安德伍德将白宫、参众两院、媒体等资源都变成手中运用自如的纸牌。事实上,真实版的“纸牌屋”经常在美国政治生活中上演。

  
在致力于林火消防的同时,林业局离最初的使命渐行渐远。以国家森林木材的年均采伐量为例,仅上世纪90年代,便从约110亿板英尺骤降至仅约30亿板英尺(1板英尺为1英尺长、1英尺宽且1英寸厚的木材体积——观察者网注)。其中一部分原因是木材行情发生了变化,另一主因则是国家价值观发生了变化。随着环保意识的抬头,越来越多为环保而环保的人将天然林视为庇护所,而不是有待开发的经济资源。即便光谈经济开发,林业局的工作也没有做到位。林业局未能对木材合理定价,导致木材以远低于运营成本的价格销售;并且该机构还沾染了所有政府机构的通病,一套错误的激励机制鼓励他们增加而不是限制成本。

福山认为,要扭转这种衰败局面面临两个障碍。一个是政党政治。美国许多政治参与者都承认体制不行,但都想继续这样维持下去。民主党、共和党都不想切断来自利益集团的财路,利益集团也都希望自己能收买政治影响力。另一个障碍是观念。对于政府失效,美国传统上的做法是扩大民主参与度、增强政府透明度。但政治学学者布鲁斯•凯恩(Bruce
Cain)指出,大多数公民没有时间、没有能力、没有意愿去处理复杂的公共政策议题;扩大民主参与度只会引来更多有组织的政治活动家。显然,解决之道应该是减少某些民主化方案,但没人敢公开呼吁削弱民众参与度或降低政府透明度。

出于选票的计较,国会议员常常站在党派利益和地方利益的立场,而将国家的整体利益和长远利益弃之脑后,选举时使尽招数讨好选民、漫天许诺,选举后许诺成空、无人过问。议会在政客眼里成为权力角逐和政治分肥的舞台。议会党争陷入只论党派、不问是非的境地,彼此攻讦、互相扯皮成为常态,结果导致议会立法举步维艰。更有甚者,还出现了所谓“政治极化”现象。20世纪70年代以来,由于美国工薪阶层实际工资增长停滞,“大好时光”时代的资本主义结束,社会分化明显,并在金融危机爆发后日益加剧。在医保、就业、养老金等问题上,社会舆论燃点降低。为了赢得选票和政治献金,民主党和共和党都倾向于以极端主张迎合选民需要。于是乎,就出现了一种政治怪相:成熟的判断、不偏不倚的主张,得不到应有肯定;观点激进、剑走偏锋,反而能吸引选票。例如,在当前美国大选中,特朗普在竞选中口无遮拦,煽动极端情绪,提出了不少奇葩政策主张,却一路过关斩将。有评论指出,特朗普成功“点燃了美国的中产之怒”并利用了这种愤怒情绪。“特朗普现象”为美国的民主健康状况亮起了红灯,反映出美国社会的政治分裂状况。