郑风田:农地改革须尽快完成法律修订

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“农村土地承包经营权直接对应的是粮食安全,是农业生产,需要更稳健的措施,让老百姓安心”,北京大学教授凌斌说,“目前,全国多地都在进行土地流转的改革试点,改革的成功,既要有一个稳健、务实的政策导向,还要改进对基层组织的国家治理,防止以改革的名义侵害农民利益。”

被称为“三块地”的农村土地改革推进,一年多来推进如何?

凌斌  

评论周刊:前不久召开的中央深改小组五次会议上,审议了《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》,提出要在坚持农村土地集体所有的前提下,形成所有权、承包权、经营权三权分离,经营权流转的局面,将承包经营权分离为承包权和经营权有什么意义,为什么要做这样的调整?

2014年12月,中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下称《意见》),对“三块地”改革提出了明确目标和要求。然而从目前33个试点的情况来看,各地的推进速度并不快,原因何在?

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凌斌:这个试点方案被概括为所有权、承包权、经营权的“三权并行分置”。以前,土地承包经营权是放在一起讲的,流转的是承包权还是经营权并不明确,现在进一步明确了流转的是经营权。这就一方面为经营权的流转提供了政策基础,为规模农业提供了权利保障,另一方面既肯定了集体的土地所有权,又肯定了农民的承包权,保障了集体和农民的信赖利益。它安定了农民的心,也安定了集体的心,也安了全国民众的心,因为这样我们的粮食安全也有保障。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田是“三农”专家,曾受邀参加有关方面组织对《意见》的讨论。他认为,农地改革与全体农民的切身利益、地方政府的利益紧密相关,也关系到新型城镇化与城乡一体化的建设,需要协调好多方利益,想要快速推进的难度很大,虽然现在33个改革试点的步子都走得慢一点,但也已经把一些问题暴露出来,这就需要有关部门尽快制定相关土地改革的配套制度。

    

评论周刊:最近我们看到很多“村官巨腐”的报道,在推进农村集体资产股份合作制的改革时,怎样避免农村集体资产成为少数人的“家宴”,怎样确保农民的权益?

风险必须可控

  
在以“莫干山精神”为主题的“1984莫干山会议”代表对话环节中,北京大学法学院教授凌斌提问发声,提出挂牌讨论农地改革问题。包括王小鲁、黄江南在内的“1984莫干山会议”代表们欣然让台,鼓励青年人参与改革讨论。凌斌全程参与组织的农村土地改革为主题的“土地制度改革与新型城镇化”讨论组,因讨论内容为改革重点、争论激烈,成为莫干山上最热闹的青年圆桌论坛。

凌斌:是的,农村群体性事件,背后大多与农村基层组织的腐败有关,即使不腐败,很多农村基层组织也呈现出非常涣散的状况。不解决这个问题,任何农村土地流转和新型城镇化的改革措施都无法落实。

经济观察报:去年《意见》实施之后,有专家提出,国土部等方面推进土地改革、尤其是农地入市的速度太慢,比如,这次只选定了33个试点县(市),而且到2017年底才能结束。

    

解决这个问题,不能依靠土地私有化,而是要靠国家治理的现代化,通过完善国家治理体系,强化治理能力来解决。私有化反而会进一步瓦解基层治理的制度基础。解决的有效办法,只能是强化党和政府对基层组织的领导和监督,发挥上级党委政府和基层老百姓两方面的作用。解决土地流转的问题还要依靠整个国家体制的完善。土地本身并不能解决土地的问题,它需要土地以外的制度、党和政府、市场等多重力量的结合。

郑风田:“三块地”改革为什么要试点先行?原因很简单,这“三块地”太复杂了,牵一发而动全身,需要协调好多方面的利益。《意见》中对试点提出的要求是:坚持小范围试点。主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排,选择在30多个有基础、有条件的县或县级市先行开展试点,而且试点的期限是3年,而且还明确坚守三条改革底线,即土地公有制性质不能改变,耕地红线不能突破、农民利益不能受损,这些都说明中农办、国土部等方面对这次改革非常“审慎”,要确保在整个改革过程中能够“风险可控”。

  
经济观察报:关于农村土地流转的问题,学界争议很大,您此次是带着什么观点参加莫干山会议的?

评论周刊:前不久的莫干山会议上,参会的学者对新型城镇化下的农村土地制度改革争议比较大。媒体报道说,专家对各地的试点没有达成共识,为什么没有形成共识?

通过试点先行来推动改革是中国自改革开放以来最成功的经验之一,与欧美国家有很大的不同。他们一般是先立法,之后就全面执行。中国由于国家庞大,人口众多,看似一个好的政策,但往往在执行起来会出现各种预想不到的问题。所以对“三块地”改革通过试点先行,用3年的期限来推进,虽然改革的步子走得慢一点,但也会把政策有可能出现的问题充分暴露出来,便于各地总结经验,稳步来推进整个土地改革。

  
凌斌:现在激烈争论的两派观点,一派以周其仁老师为代表,强调土地归农,涨价归农,可以称之为“私权派”;另一派以华生老师为代表,强调土地归公,涨价归公,可以称为“公权派”。而这两种观点我都不赞成,我属于“中间派”,主张“中间道路”,发挥政府和集体的作用,居间谈判、统筹协调,实现土地间接入市,在企业、农民、集体和政府之间分享增值收益。

凌斌:并不能说没有达成共识,在有些问题上其实形成了多数的意见。比如在讨论宅基地流转的问题时,在确保集体土地所有制的前提下,适度放开宅基地流转的方案,最后就获得了多数意见的同意。

经济观察报:《意见》中提到改革要坚持三条底线,其中第一条就是坚持土地公有制性质不能改变,突出强调土地公有制性质有什么背景和特殊意义吗?