王国红 瞿磊:县政改革:进路与交点

  20世纪90年代开始,浙江省率先突破市管县体制的束缚。从1992年到2006年,浙江省先后四次选择经济实力较强的县(市),逐步下放原本归属于地级市的经济管理权和社会管理权,并且不断改进和完善的省管县财政体制,在分税制框架内,奖优扶弱,体现出公平和效率的有机统一,取得了令世人瞩目的成绩。到2005年浙江有一半的县(市)进入全国百强。②[陈国权、李院林:《县域社会经济发展与府际关系的调整——以金华义乌府际关系为个案研究》,《中国行政管理》,2007年第2期]浙江的改革产生了巨大的示范效应。从2003年开始,湖北、河南、四川、海南、重庆等省市,先后开始扩权强县的试点,逐步总结出扩权强县的不同模式。③[孙学玉:《我国强县扩权实践模式的案例分析》,《学海》,2008年第1期]所谓“扩权强县”,主要是通过将行政审批权下放和财政资源的倾斜,激发县域经济发展的活力。这样既顺应了市场经济发展的要求,同时又带有浓厚的行政主导色彩。一些学者指出,在行政权力结构没有大的变动之前,政府间的权力下放只是解决矛盾的权宜之计;要彻底解决市管县体制的弊端,加快县域发展步伐,还必须构建省直管县(市)的少层次、大幅度、扁平化的公共行政体制。④[孙学玉、伍开昌:《构建省直管县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究》,《政治学研究》,2004年第1期]

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  许多省市正在进行的“强县扩权”等改革,主要包括财权和事权,是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题,属于行政分权。

  

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  可见,在孙中山这里,县的自治权是相对独立于省的,而不是依赖于省的授权。当然,县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。

  一、县政改革:新的战略选择

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   行政分权与县政自治

  政治分权:县政相对独立于省

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越来越多的研究成果表明,当代中国政治发展的突破口是县政改革[1]。就现实政治而言,目前中国许多省市都在进行”强县扩权”或”扩权强县”的改革实践,希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力,并最终改变目前的行政层级实现”省管县”。那么,扩大县级政府的权限能否真正打造出改革者所期望的地方责任政府?或者说,这种分权式的改革是否代表了中国县政改革的方向和基本路径呢?

  

  内容提要:省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设,是当前有关县政改革的三种不同方案。从权力合理配置的视角观察,三者之间并不冲突,而是相互补充、相互配合,共同构成县域管理的制度要件。通过财政体制与行政体制改革,省直管县实现省与县(市)之间的分权制度化,在强化县级政府行政实体地位的同时,为政府向市场、向社会分权找到了阻力最小的政治和行政单位。复合行政以政府间合作以及政府与市场、社会间合作的方式来解决区域性公共事务,拓展了县域管理的制度空间,是对省直管县改革的有益补充。县级政权民主政治建设在县域政治的层面为省直管县和复合行政的管理创新提供了政治基础和体制保障。

   内容提要:本文认为,当代中国政治发展的突破口是县政改革。县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。当前各地所进行的”强县扩权”或”扩县强县”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时,也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险。为此,需要进行真正意义的政治分权和司法分权,通过确立民众对执政者的制约,建立真正意义的责任政府;通过强化司法制衡来制约地方的政治行为,以保证国家的政治统一有效性,维护公共利益的制度底线。

  从2月1日中央最新发布的“一号文件”来看,2009年,“省直接管理县(市)财政体制改革”仍会推进,“省管县”还是县政改革的大方向。

  第二,是由县域管理的现状决定的。近年来,各种错综复杂的矛盾在县级层面突现出来:如城乡、区域和经济社会发展的失衡问题;三农问题;腐败问题以及各种突发性群体事件等等。有学者认为,“无数的迹象表明,中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府,而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。”②[郑永年:《中国政治改革要从县政开始》,公法评论网,http
://www1gongfa1com/html/gongfazhuanti/zhengfaxi/20090603/4421html]笔者也曾从地方政府的角度论述了县域管理面临的六大困境,包括:财政困难——财力越来越弱,事情越来越多;权力困局——权力越来越小,责任越来越大;行为困惑——该做的做不了,不该做的得做;管理困扰——外有条块分割,内有效率低下;干部困倦——工作特别辛苦,待遇难有提高;民生困苦——疾苦长期存在,自治难以实现。①[王国红:《地方政府治理之惑》,《人民论坛》,2008年第15期]县域管理的种种现实困境表明,县政在中国总体制度上的地位有被边缘化的趋势。要摆脱县域管理的困境,就必须通过县政改革提高县级政府的管理能力,突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。

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  地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是,目前执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说,要在中国建立真正的责任政府,就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看,“党政分开”并不一定会取得实际性的效果,由执政党全面掌握国家行政机器,实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是,执政党必须要获得辖区公民的授权,承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。

  (一)省直管县

    

  考虑到中国目前的情况,可以分为两步走。其一,按照现行体制,真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举,并使县级人民代表大会的代表专职化,再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二,经过五到十年,通过修改宪法,过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。

王国红   瞿磊  

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  县政改革日益受到各界重视,并成为中国扩大和深化改革新的战略选择,主要是基于以下几个原因:

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  与此相联系,县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下,县政领导具有政务官的责任,也能获取政务官的权力,但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治,县政领导职务才会变成创造成就感的工作,才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度,使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责,又对中央政府负责的地方政府。

  第三,是由县政改革涉及的广泛的理论和实践领域决定的。中国正处于以工业化、现代化、城市化为主题的全方位社会变革进程中,经济社会的巨大变革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中国的政治变革既要吸收世界各国的文明成果,又不可能照搬任何一种模式,它本身是一个政府创新的过程。在体制转轨时期,县政改革涉及的不仅仅是常态管理,它本身就包含了一系列体制改革的内容,既有宏观的,也有微观的;既有政治的,也有经济、社会、文化的;既是政治性的,也是行政性的;既有国家领域的,也有公民社会领域的。当前学界对县政改革有三种不同的进路,即省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设。表面上看,三种进路的理论依据、所要实现的目标、达成目标的路径,都存在着差异和矛盾。但是,依据权力合理配置的原则可以发现三种进路的内在关联。本文试图以权力合理配置原则为分析工具,揭示县政改革三种进路的理论和实践交点,并简要探讨县政改革的基本框架。

需要指出的是,”县政自治”与”省管县”虽然在扩权方面是一致的,但在最终的体制性目标上则不相同。县政自治应是根据法律所获得的自治地位,而目前各地实行的”省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上,”强县扩权”到”县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。即在分权性质上,要从行政性分权的向法治性分权转变,使相对主观随意性的行为成为制度性和科学性的分权;在划分依据上,从以政策文件为主要依据和手段的向以宪法、法律为依据和手段;在划分主体上,从以行政机关自身为主体,向以独立的第三方(如立法机关)为主体;在划分内容上,从以行政放权为主的,向全面性的系统性分权为特征;在划分方法方式上,从多级同构式的分权,向依中央和地方政府应提供的公共物品的范围来划分等等[vi]。事实上,按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期,随着皇朝政治的衰落,地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。历史学家魏光奇就指出,所谓官治是指国家自上而下任命官员运作的国家行政,而自治则是由地方社会自下而上推选本地人士运作的地方行政。这两种模式的相互排斥与结合,构成了20世纪上半期中国县制改革和演变的主轴[vii]。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他曾经指出,”中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。”县为自治之单位,省立于中央与县之间,以收联络之效”[viii]。可见,在孙中山这里,县的自治权是相对独立于省的,而不是依赖于省的授权。当然,县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。”村民自治”是一种社区自治,他所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础,他因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题,(点击此处阅读下一页)

  扩大县级政府的职权,把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。

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其二,扩大县级政府的职权,把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面,虽然在具体的程序上有所不同,但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等省市两级政府经济管理权限的所有方面。如浙江省下放的权限主要分两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外,须经市审批或由市管理的,由扩权县(市)自行审批、管理;二是须经市审核、报省审批的,由扩权县直接报省审批,报市备案。对国务院有关部委办文件规定的,须经市审核、审批的事项,原则上也要放,具体操作中可以采取两种形式:采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是:”责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”,逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外,原需经设区市审批或管理的,变为由扩权县(市)自行审批、管理,报市备案;原需经设区市审核、报省审批的,原则上变为由扩权县(市)直接报省审批,报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项,采取省、市政府委托、授权等办法放权。2007年10月,作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都,为了扩大县级政权(区、市)管理权限就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要的权力下放到县级政府。其规定,在区、市、县、乡镇土地利用总体规划的局部调整,原需报市政府审批的,今后将由区、市、县政府审批,报市政府备案;除国家、省明确规定属于市级以上环保部门审批的建设项目的环境影响评价文件外,工业项目总投资在2000万元以下不含2000万元 和属于填报环境影响登记表的项目、总投资在5000万元以下不含5000万元的基础设施建设项目的环境影响评价文件,由区、市、县环保部门审批。

  如浙江省下放的权限主要分两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外,须经市审批或由市管理的,由扩权县(市)自行审批、管理;二是须经市审核、报省审批的,由扩权县直接报省审批,报市备案。对国务院有关部委办文件规定的,须经市审核、审批的事项,原则上也要放,具体操作中可以采取两种形式:采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;积极争取中央有关部委办授权或同意。

  二、县政改革的三条进路:主张与分歧

  
早在1992年,浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权,赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。1997年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限;2002年8月,浙江省正式下文将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》,将部门的239项权限,下放给大冶等20个县(市);2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》,将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权,下放给巩义等5个县(市);2007年,四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为此,除上述省市外,还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称”强县扩权”或”扩权强县”改革[3],主要试图在财权和事权两个方面对现有行体制有所突破。

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  复合行政是解决行政区划与经济一体化冲突的公共管理创新,它丰富了县政改革的思路。在复合行政主张者看来,市管县体制的弊端是“行政区经济”的一种表现形式。“行政区经济”是中国常见的经济现象,它是一种由行政区划分割而产生的逆市场经济的现象,表现出地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、邻域效应内部化等弊端。①[刘君德:《中国转型期“行政区经济”现象透视——兼论中国特色人文经济地理学的发展》,《经济地理》,2006年第6期]他们认为,省直管县的行政体制改革,并没有真正抓住市管县体制的核心问题,不一定能真正解决市管县体制面临的问题。第一,市管县体制的弊端在于政府职能转变滞后,而非行政区划不合理。市管县体制的制度背景是政府依托计划体制全面组织经济活动,市管县体制强化了一个市对所带县的垄断地位,阻碍了社会资源在更大的区域空间自由流动、自行组合和优化配置,妨碍了地方整体经济力量的提升和社会协调发展。“在不改变政府职能的前提下,单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突,只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环。”②[何显明:《市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析——兼论“复合行政”概念》,《中国行政管理》,2004年第7期]第二,通过区划调整来满足区域经济一体化的要求,是对行政区划与经济区域功能的误解。行政区划的首要功能是政治与行政管理,轻易变动行政区划会给管理带来一系列的混乱。经济区域是生产要素自由流动和优化配置的结果,是市场秩序自生自发演进的结果。市场化改革导致经济区域与行政区划之间的关系由过去的相对重合走向分离,是一种必然的过程,也是一种正常的现象。一个国家不可能根据经济区域发展格局的演变不断地变更行政区划。第三,单纯依靠行政区划的变更难以从根本上克服市管县体制的弊端。在政府职能和政府运作方式还很不规范,地方政府还在对地方经济社会发展进行强有力的行政干预的前提下,(点击此处阅读下一页)

  

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  (二)复合行政

  
也就是说,要解决”强县扩权”所遇到的体制性困境,如果只是在省市县三者的职权关系上做文章,是很难取得真正的成效的,需要有新的改革思维,需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。

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  市管县体制的弊端反映的是行政权力与市场权力的冲突。“市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉:前者为政治话语权,来源于行政级别的给定性输入;后者为经济话语权,来源于市场秩序的内生性扩展。”⑤[吴帅、陈国权:《中国地方府际关系的演变与发展趋势——基于“市管县”体制的研究》,《江海学刊》,2008年第1期]因此,当县域经济异军突起,威胁到市的领先地位和既得利益时,市级政府往往借助行政力量,干扰市场秩序,扣减、截留乃至剥夺县的资源,导致“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”。其弊端主要表现在这样几个方面:一是市管县体制具有城市发展的偏向,市级政府往往把县当作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,与县级政府争投资、争项目、争土地、争夺辖域内一切优质资源,削弱了县域的发展能力;二是在市管县的体制下,市级政府利用权力优势,上收财权,下沉事权,事权和财权划分严重不对称,县级财政处于“小斗进,大斗出”的尴尬境地,个别地市成了县财力的“抽水机”;三是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定方式形成的地级市,自身的经济基础薄弱,发展能力有限,不具备带动县级和乡村发展的能力;四是“市管县”体制增加了行政管理的层级,导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大,影响行政效率。①[辜胜阻:《“市管县”四大弊端“扩权强县”五个问题》,《理论导报》,2009年第3期]

  
其一,在财政上实行”省管县”。县财政直接对省负责,即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接分配下达到县(市),县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩;另外,在财政分成方面,也有所改变[4]。比如浙江就规定,县的地方财政收入的50%上交省里,县留50%,地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方,为了减少改革的阻力,在利益分配格局上不进行改变。例如,2004年5月湖北省财政厅发布的《关于省管县(市)财政体制改革的具体实施意见》就规定,实行省管县(市)的财政管理体制的基本原则是:维持现行利益分配格局;共同支持县域经济发展;坚持权责统一;坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围,但对不符合支持县域经济发展要求的市、县(市)收支范围划分,省财政将予以规范和调整,另外湖北省各市、县(市)人民银行国库直接对省报送收入报表,省直接确定各市、县(市)的资金留用比例,资金留用比例一年一定。

  

  

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  不要在“市管县”、“省管县”中打转了

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一般来说,由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义:一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型;其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面:横向的、水平分权(separation
of
powers),针对的是全权主义的肆虐;纵向的垂直分权,解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权,主要是指政府内部职权的纵向分配模式,也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的”强县扩权”等改革,就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题,属于行政分权范围。