郑永年:中夏族民共和国怎么着防止“官员不作为”现象

  
其二是高薪养廉问题。公务员的工资水平还是偏低,在今后相当长的一段时间里,高薪养廉还是需要的。公务员加薪会遇到社会压力。但一旦出现无效无能的政府,社会压力会更大,使得政府和社会进入恶性互动。通过高薪养廉塑造有效政府,为社会提供有效服务,满足社会需要,就可以在政府和社会之间实现良性互动。

中国的国企从计划经济时期开始逐步建立。如林毅夫教授所言,计划经济本质上是重化工业优先发展战略,这种战略首先在一个劳动力丰富国家带来第一类“资源误配低效率”,即把稀缺资本配置到资本密集,但只能带来很少就业的重化工部门,尤其是装备工业部门,而能发挥劳动力比较优势的轻工业特别是消费品工业,却被人为抑制。为实现重化工优先发展战略,政府不得不推动“三位一体”的计划经济模式:包括扭曲性的宏观价格体系、计划配置资源的方式,以及在农村与城市分别建立人民公社与国企微观运营机制。但也正是这种微观运营机制,带来计划经济中普遍存在的、由大锅饭、企业软预算约束等导致的第二类“工作激励低效率”。区分这两类低效率之所以重要,是因为转型经济学的大部分既有研究对传统计划经济本质上是一种重化工业优先发展战略缺乏足够的认识,从而忽视了第一类低效率,而过分强调计划经济的第二类低效率,这不仅可能让学术研究有所失焦,而且也难以理解为什么中国改革开放早期包括国企与乡镇企业在内的公有制企业不仅没有衰落,而且在相当一段时间内还获得了较大发展。

  
以习近平担任组长的4个领导小组而言,以前的领导小组也很多,但是组长、副组长以及运作方式完全不公开。相比之下,现在都正式公开了,正式化意味着可以制度化,非正式的组织很容易成为个别领导人操作权力的媒介。

   合适的奖励人才机制

阅读《读懂中国改革》至75%。

  
对此,自习近平担任中共中央军委主席以来,已经先后出台了一系列举措来整治军队,包括“打胜仗”、“禁酒令”、“下连当兵”等。此外还禁止军队用豪车,全面清查部队房地产,要求纠正治理军队住房的“不正之风”,包括高级将领超标占用豪宅、非法转售军地牟利等,通过清理腐败加强党对军队的控制。

  
其一是要改变官员的收入结构。中国公务员的基本工资和其额外的收入不成比例。中国是唯一公务员的各种补贴远远高于基本工资的国家。举大学为例,大部分教员,尤其是年轻教员的基本工资,只占其年收入的30%甚至更少。这就要求教员通过各种方式去创收,例如申请项目、写赚钱的文章或做演讲,甚至从商。这个过程中,没有人知道滋生了多少的腐败。教育界的专业主义精神也消失得无影无踪。对很多教员来说,教书培养人、从事科研是副业,而到处赚钱则成了主业。官员也一样,权力寻租是主业。世界上各国公务员的基本工资是主体,甚至是全部的收入。中国如果能够调整工资结构,国家所花的钱总数差不多,但效果完全不一样,可以让公务员安心工作,教员安心教书培养人才。

中国国有企业之所以效率不高,根本原因并不是差钱——而是一直不差钱而导致的各种效率低下:不差钱意味着它不需要为运营效益负责,一旦资金告急就可以从政府那里获得急救资金。还是以铁道部为例,从
2006 年开始,铁路系统的年固定资产投资规模超过 2000
亿元,其后投资额逐年增加, 2011 年达到峰值 8340.69
亿元。如果分析一下铁路建设投资的资金来源就更加清晰,在铁路建设投资中债务性融资占总融资额的比例过大,
2009 年后这个比例超过 70%
,导致铁路的负债金额和资产负债率节节攀升。换句话说,铁路系统今日之弊病是典型的国有企业预算软约束之故。解决国有企业的这个老问题,并不只是吸引社会资本,更要在企业内部治理上有一场脱胎换骨的改变。民间资本有效率就是因为预算约束是硬的,它会想方设法节约各种资源,改进管理方式提高效率,为投资人获得回报。对于私营企业和普通居民而言,预算约束意味着决策者的收入总量约束着支出选择,因此不能够做一些超过预算收入的事。如果一家国有企业的支出超过了它的预算约束,将会发生什么情况?约束将根据不断出现的超支来调整,企业会得到各种外部帮助。根据经济学家科尔奈在《社会主义体制:共产主义政治经济学》一书中的解释,企业经常会得到的外部帮助主要是以这四种形式出现:通过和政府部门讨价还价的软补贴;按照每家企业单独处理的软税收;陷入困境的企业可以获得银行信贷的“软信贷”,以及软价格管制。

  
在中国,有些经济学家比较乐观,比如林毅夫,但是他假定的前提是所有的经济要素都能发挥出来,然而现实往往不是这样。在国际经济领域,中国的国际环境并不太好,欧美等发达国家的经济贸易需求难以长期支撑中国的经济增长。因此,开发国内增长动力至关重要,包括城镇化、技术创新和建设消费性社会,但是国内有寡头在阻碍市场经济要素的发挥。

  
第三,处理好多元化改革目标之间的关系。三中和四中全会推出了全面推动改革的方案,但在实际执行过程中还是要有一个先后秩序,尤其要找到突破口。突破口仍然很重要,没有人或者领导集体,能够同时推进这么庞大的改革计划。如果真的推动了,更有可能出现意想不到的“颠覆性”结果,这是必须竭力避免的。改革还是必须循序渐进。同时,改革目标的优先次序也非常重要。例如,要处理好不动产登记和私有财产保护之间的关系。在不动产登记之前,首先需要制定保护私有财产的法规;否则财富就会外流。原因很简单,首先要把财富保护在中国国内,然后再讲分配方面的公平。改革的突破口和优先次序的确立,更有助于解决官员的不作为问题,给他们一个行动路线图。

阅读7月17日出版的Bloomingberg Bussiness Week的几篇文章,包括With Britain
humiliated and France reforming, Brussels has the upper hand. Is that
good news for Europe?讲的是欧洲一体化的新生和挑战;With North Korea,No
Alternative to
Patience,讲朝鲜导弹试射,要耐心,要谈判;反映人工辅助生殖在中国巨大市场的文章;Stand
By … Scanning for Viruses and
Secrets反应卡巴斯基和俄罗斯情报部门关系的文章;Share This  Hotel union
and industry leaders are funding an unprecedented anti-Airbnb
campaign,租房共享公司airbnb遇到了法律上的对手;

   反腐反寡头

  
所有这些因素导致了官员的不作为,具有严重恶果。从经济上说,如果官员不作为,中国有可能陷入中等收入陷阱。根据世界银行统计,二战以来,全球只有十多个经济体逃避了这个陷阱。这大部分是石油国家,其余的就是东亚的日本和“四小龙”。有作为的政府,配合市场的作用,是东亚经济体逃避中等收入陷阱的前提条件。人们因此称东亚模式为发展型政府。无论是产业的升级、环保的改善,还是中产阶级的塑造,不仅仅是市场的行为,而是和政府的作为密切相关。中国政府在整个改革进程中,扮演了类似东亚经济体那样的角色。如果政府转向不作为,必然影响向高收入社会的转型。

昨日阅读1小时,总计185小时,第170日。

  
十八大才过去两年,新政府下的中国却已有焕然一新之感,改革这潭死水被搅开。为了改革,权力和制度上进行了大幅度调整,从思路和方法的改变也能看到新政权动了真格。

进入专题: 官员不作为
 

混合所有制改革的核心是,实现真正的现代企业管理制度。如果民营资本进去了,没有发言权,根本就改变不了国企现状。你要知道现在的大国企,规模太大了,想想看得多少民间资金进去才能稀释。民企进去,也只能是小股东。在我看来,国有企业的运作很难说符合市场原则,特别是大型垄断企业。这些企业的目标不是以赢利为目的,政府强加很多政策目标、社会目标,使得企业行为发生扭曲。如果政府掌握控股权,控制企业,民营企业家是不愿意把钱给国有企业,自己做小股东任人宰割的。而且国企分红又很少,基本不分红,民营企业进入也不会获利多少。所以,实行混合所有制,国家或者政府可以是出资人角色,按照现代企业制度操作,而不能让政府有超权力,一切都应该在公司法范围内运作。混合所有制改革的另一个关键就是去行政化。央企的领导人能不能在市场上招聘,而不是中组部任命?如果市场来决定,哪怕企业是完全国有,也是可以的。领导是由市场原则决定,干得不好的话,就被市场淘汰掉。当下的困难在于,政府不会放权。现在政府对国有企业是越管越严,老总拿多少钱,下面部门拿多少钱,都是有规定的。如果不改变现行治理模式,只推进股权改革,改革是很难成功的。

  
令人吃惊的是,新政府看到了利益集团成长将带来的危害,这两年新政权最重要的工作就是反寡头,而反寡头最重要的方式即反腐败——也是本届政府最令人称道的工作。这次反腐败区别于以往的特点也在于集权。反腐败一定要集权,不然既得利益集团比反腐机构的权力还大,何谈反腐?

  

自 21
世纪以来,一类新的地方国企,即地方政府投融资平台开始大规模涌现。随着上一轮地方制造业国企逐步改制,在竞争性制造业部门中所剩地方国企数目已较少,在政府公用事业、服务业中还有一定数目的国企。但围绕城镇化与工业化浪潮,地方政府逐步开始依托“土地财政”、“土地金融”,大规模建设工业开发区、新城区。于是,一类新的地方投融资平台类国企建立起来,并成为城市基础建设筹资的主要载体。这些国企包括城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。实际操作中,地方政府一般是把土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入这些企业,然后从银行取得贷款或发行城投债,或通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式来融资。其中,抵押土地资产获得贷款收入是目前这些平台最常见的融资方法。地方政府以尚未出让的商住用地为抵押品融资,而未来土地出让金则构成了偿债的基础。作为地方突破财力限制的体制创新,投融资平台类国企是地方“以小财政撬动大城建”的关键所在。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制,往往会投资过度。加上近年来房地产市场下行,限制了土地出让金持续增加的空间。随债务逐渐到期,地方融资平台类国企的风险日益加大。

   但我没想到十八大后的中国会发生如此大的转型。

  
再次,官员任务导向的转型,即从以前的经济指标的单一目标,转型成为多元目标。这种转型也使得很多官员不知如何行动。学术界已经发现,中国的体制在实现单一目标方面,具有强大的能力。以往的GDP主义,就是这样一个单一目标。当然,追求GDP(国内生产总值)的目标,对各级官员和政府来说都是正面的,因为大家都可以获得利益。现在,政府官员的目标多元化,经济发展进入“新常态”,不再追求GDP指标,但其他的指标例如环保、社会满意度等多了起来,无论是体制还是官员,都表现出劣势来,很多人不知道做什么,怎么做?

特别要强调,政府应该更多地退出市场。所谓将政府能动性落到实处,却没有抓手。我们应该从基础设施开始动手,政府不要到市场上融资,该发债就发债,以税收做担保。地方政府也可以下死命令,不能再新建企业,不能再直接间接地参股企业,包括融资平台,甚至是混合所有制,都应该一刀两断。地方政府通过融资平台,直接或间接控制大量的资源。有学者和官员认为,地方政府债务改革的方向,就是发行更多的城投债,直接由市场来管。他们的观点是政府管不了,就给市场去处理。但是,我认为风险太大,毕竟融资平台不是真正的市场主体。简单说,不计成本地到市场上融资,结果发现回报率远远高于市场应给的。这其中,就挤出了企业债,支撑非正规的利率市场化过程,推高利率,把中国经济运行带入危险境界。

  
第二是遏制地方政府债务。海内外很担心中国是否会爆发像美国一样的债务危机,现在来看已经遏制住了。在上两届政府时,地方没钱就向中央政府要,中央政府很“体贴”,要钱都给。现在很多地方政府仍然有财政危机,但是中央政府有钱而不给,让地方去改革。

  
总体来说,通过三中和四中全会,中国改革的顶层设计已经到位。但如果解决不了官员不作为的问题,顶层设计就会变成空中楼阁。如果改革方案实行不下去,不能为社会提供实在的改革成果,社会对改革和政府的不信任会降得更低,政府的压力也会更大。可以说,改革方案能否实施下去,也是一场输不起的战争。“重在执行”,已经成为中国改革的硬道理。

首先,党的十八大以来的改革方式的转变,就是从以往的分权式改革转向集权式改革,这表现在深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权式改革有其必要性和必然性。中国的改革先易后难,早期的改革比较容易,“穷则思变”,人们拼命地去追求自己的利益,改革充满动力。但到今天,既得利益觉得现在的利益格局够好了,不仅不要改革,反而阻碍和反对改革。在这样的情况下,继续的分权反而会导致情况恶化,没有集权,什么事情也做不了。不过,集权也产生了一些负面效果。从分权到集权,方式一转变,很多官员不知道如何作为。在集权的情况下,一些官员就会说:“反正权力都在你手里,那么你去干活吧。我没有权力,只能等着看。”其次,反腐败运动也对官员的作为产生影响。反腐败有其必要性和必然性。中国官员的腐败的高度(层级)、额度(金钱的数量)和广度(所设计的领域),已经超出了一般人可以理喻的程度。如此的腐败使得执政党威信大大受损,需要大规模甚至是超常规的反腐败,才能赢得社会的再信任。从执政党生存和发展来说,反腐败是一场输不起的战争。这里,不难理解“不作为要比乱作为好”的说法。不过,反腐败运动既遏止了官员的“乱作为”,也遏止了官员的“作为”。改革需要官员有所作为,否则改革的举措无从落实。再次,官员任务导向的转型,即从以前的经济指标的单一目标,转型成为多元目标。这种转型也使得很多官员不知如何行动。学术界已经发现,中国的体制在实现单一目标方面,具有强大的能力。以往的
GDP 主义,就是这样一个单一目标。当然,追求 GDP
的目标,对各级官员和政府来说都是正面的,因为大家都可以获得利益。现在,政府官员的目标多元化,经济发展进入新常态,不再追求
GDP
指标,但其他的指标例如环保、社会满意度等多了起来,无论是体制还是官员,都表现出劣势来,很多人不知道做什么,怎么做。第四是来自民意的压力。因为腐败等因素,今天的中国,政府官员和老百姓之间互信极低。从前的一些改革,不仅没有给大多数老百姓带来利益,反而损害了他们的利益,老百姓因此不信任政府官员。在人民不信任官员的情况下,官员就无法作为。有些地方,政府官员也是想做一些好事情的,但老百姓不相信,一些改革举措,一旦出现来自社会的压力,政策就缩回来。民意的压力也来自今天中国社会利益和声音的多元化,做什么样的改革,总会出现阻力和反对者。尤其是在社交媒体时代,反对者具有了强大的动员能力,聚集足够的反对声音,甚至挟持改革方案。

  
在执政党缺少对军队的制度性控制的情况下,军队的自主行为必然导致军队的非正常行为。腐败只是诸多非正常行为的表现形式之一。军队人员在对中国国际关系和外交关系上的随意言论也是不正常行为的表现。

   不作为具有严重恶果

一旦赚钱变得日益困难,公有制企业不可避免存在的预算软约束、“负赢不负亏”、所有者缺位等基本矛盾就开始凸显。当时,地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联,地方为保税收、就业一般往往会为企业担保从银行贷款,这样,地方的国企、乡镇企业开始给金融系统带来了日渐增加的坏账。到
90
年代中期,当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后,地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然展开了。回顾
90
年代中后期国企的“抓大放小”改革,那些地方政府兴办的、以轻工业为主体的各种国企与乡镇企业,其实很多在中央出台相关政策之前就已经开始了大规模破产与改制。而破产、改制动作比较缓慢,甚至最后还有所保留的,一般都是较高级政府,特别是中央政府所有的、具有一定规模经济的上游重化工、能源、原材料行业国企,还有一些高端服务业部门,如交通、电信、电网等。由于当时下游的消费品工业出现了严重产能过剩,这些被保留的少数上游大型国企在经营上也非常困难,也有一些进行了民营化改造,但这样的政府特殊支持还是让关键部门的一些大型国企继续存活了下来。前述讨论要说明的关键一点,是一个健全的市场经济体系与人为设定的行业进入管制不相容。一旦去除这些管制,行业平均利润率必然趋近于零,而这种情况下,一般而言民营企业是最有效率的产权安排。但是,从计划向市场经济转型的初期,政府并不一定要马上、全面推动私有化,完全可以在产能不足的转型早期,通过降低行业进入管制来改善计划经济第一类资源配置低效率,而这也将创造资源推动国企经营机制改革,并改善第二类工作激励低效率。只有当经济中出现产能过剩引致公有制企业软预算约束等劣势凸显时,地方政府才会推动公有制企业改造,但到此时,经济已持续增长一段时间,各级政府也已经有了较为雄厚的资源来为下岗职工埋单,甚至为破产企业处理坏账。同时,民营企业也开始逐步壮大,并为下岗职工的就业转换提供有效的减震。

  
可是纠正GDP主义并不容易,毕竟GDP目标单一容易实现,这一代领导人都在GDP红旗下长大。此外,中国并非要放弃经济增长的指标,中速增长应该保持,如果中国继续保持6%到7%的增速,那么十多年后就是现在台湾的中高收入水平。但是低于6%就麻烦了,很可能陷入中等收入陷阱,像菲律宾、泰国和马来西亚,导致社会不稳定且腐败滋生。

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中国已进入后强人政治时代,特点是政治利益多元化。在这种背景下,中国会出现有利于整体利益的正式制度,以及为一些个别利益服务的非正式制度,如果后者压倒前者,那么危机就不可避免,因此正式制度体系需要新的顶层设计。

  
第三是政府的人才问题。在发达国家,往往是一流人才做企业,二流人才做政治。但是在后发展中国家,往往要吸引一些一流人才做政治,因为高效政府是赶上发达国家的有效途径。这里就有一个政府与企业界竞争人才的问题。新加坡的官员高薪制度不仅仅是为了养廉,也是为了和企业界竞争人才。人们经常讲经济竞争力,实际上也要讲政府的竞争力问题。现在世界各国政府都是治理能力低下,主要是政府问题,而非经济问题。一个国家出现了严峻的经济问题,要走出困境还需要有一个有效政府。

  
习近平知道军队腐败的情况,跟他过去对军队的了解有关。他上任后强调“军队要能打仗,能打胜仗”。今年中国纪念甲午战争,当时清朝觉得自己很厉害,但和日本海军一触即溃。

  
首先,需要再分权。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对,而集权本身不是最后的目标,要推动改革,就需要再分权。改革者需要权力,没有权力什么事情都做不成。中央政府是改革的顶层设计者,也是一些领域的改革主体,例如财政税收、金融等。但在很多领域,中央本身不是改革的唯一主角,地方政府、企业和社会才是主体。因此,在向既得利益要回权力之后,要重新把权力下放到改革的主体者那里。行政审批权的大规模下放是个起点。现在政府不作为了,但理论上权力仍然在政府手中。如果不能分权,企业和社会也不能作为。

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第四,要处理好民意和改革之间的关系。改革者必须处理好老百姓的短期利益,和整体社会的长远利益之间的关系。只要是符合社会的长远利益的改革,即使遇到了不利的民意,也是需要做的。新加坡政府就是这样做的。改革不能被少数人的利益和民意所挟持。少数既得利益集团经常通过各种方式挟持民意。在社交媒体时代,少数人很容易挟持多数人的意见。正如毛泽东曾经说过的,政府既不能当人民的大老爷,也不能当人民的尾巴。看着民意治国,只能越来越糟糕。政府应当进行有利于整体社会利益的改革,赢得民意的支持,而不能让一些民意挟持增进社会整体利益的改革议程。

  
乌克兰现在的问题也是寡头问题。世界媒体都认为乌克兰的问题是俄罗斯在干预,其实最主要的问题就是他们的经济寡头变成政治寡头。一个寡头一个政党,寡头之间相互斗争,因此国家毫无希望,证实了内忧才会导致外患。十八大前,我们观察到有些经济寡头正在转向政治寡头,开始干预政治。一旦他们转向成功,中国也会陷于泥潭。

郑永年 (进入专栏)
 

  
现在可以看到,中央成立的各领导小组是属于政治局常委级别的“顶顶层”设计,此外还有重新设定全国人大的作用、强调落实法治并且改进司法制度。这些都是顶层设计,都为了整体国家民众之利益。

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一个国家大规模转型肯定面临问题——欧美的转型伴随着两次世界大战,解决问题的核心是如何改革。

  
但是,改革要进行下去,就需要处理好改革和现有法律的关系。在中国,改革经常是需要突破现有法律框架的。中国的改革开始时往往是“非法”进行的,一段时间之后才去修改法律,把改革合法化。如何处理这一矛盾?

  
同时出彩之处还在于有人出来承担责任了,习近平站出来表示承担组长一职。可能是习近平的个性原因,但是我觉得很好。在总统制和内阁制的国家中,总统和首相都是负责人。有官员曾私下对我称赞“集体总统制”好。但是任何制度都得有人出来负责,以前的分权制度没有人负责。

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分权也有实际效用的差异,邓小平当年的地方分权令地方和企业改革动力充足——这是有效分权。相较之下,十八大之前应称之为“分散”而非分权。如果西方是三权分立,那么此前中国是“九权分立”,十八大之前的国家管理低效。我想习近平等政治局常委自身也有体会——他们十八大之前就在政府中。

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