【新葡京官网入口】马岭:邓小平政治体制改革思路之探讨

进入专题: 邓小平
  政治体制改革
 

进入专题: 政治体制改革
  苏联解体
 

进入专题: 国家治理
  政治体制改革
 

马岭 (进入专栏)
 

高放 (进入专栏)
 

田国强 (进入专栏)
  陈旭东  

新葡京官网入口 1

新葡京官网入口 2

新葡京官网入口 3

  

  

    

                                

  步入2013年,中国新一届中央政府的执政取向出现了新的变化。与此同时,中国的社会、经济、政治、文化、环境都不约而同地进入了一个”临界期”。各种不确定因素明显增多,挑战与压力迅速放大。中国继续改革开放成为世人最关注的焦点。

   摘要:在全面深化改革的时代潮流下,
与国家治理体系和治理能力现代化的目标任务相适应,
当前中国政治体制改革的重要性和迫切性正曰益凸显。政治体制改革的实质在于要解决民主、法治及宪政的问题,其核心是解决权力过于集中、监督制衡不足的问题。中国要跳出历史兴亡周期律实现长治久安,就必须在权力资源的再配置上着力,通过在国家权力机构之间、中央和地方各级政府之间以及政府、市场与社会之间,实现有效分权制衡,极大地压缩权力寻租和腐败的空间。经历了三十多年的改革开放,中国对于现代国家治理四大要素“分权、民主、法治、宪政”系统建设的认知,尤其是在中国宪法框架下,宪政对于民主政治的根本法治保障作用,正在逐步明晰。然而,目前中国政治体制改革仍面临着惯性思维和利益集团阻滞两大关键瓶颈,亟待从权力制衡架构、国家治理结构、分权框架体系等三个方面,进行多重意义上的分权改革,以切实解决权力过于集中这个“总病根”。

   一、邓小平政治体制改革的目标

  未来改革之路怎么走?中国改革要成功,需要汲取什么样的教训?从上世纪五十年代到七十年代基本上是照搬苏联模式的中国,在苏联解体和苏共垮台22年之后,重新审视苏联从兴旺走向衰亡的历程,无疑对今后的政治改革有着相当的启示。

   关键词:政治体制改革 分权、民主、法治与宪政 现代国家治理

  

新葡京官网入口,  苏联为何经历了兴旺之后又走向衰亡,乃至解体?是社会主义本身丧失了生命力还是苏联所施行的社会主义制度偏离了社会主义的本质?苏联模式对当前的中国改革有什么借鉴意义?

    

  
笔者认为邓小平的政治体制改革主要是针对权力过于集中的制度模式,因此大体可分为两个方面,一是对党和国家最高权力模式的分权尝试,主要集中在1978-1982年的五年时间里,这一个阶段有分权、有放权,但重心是分权;[1]二是对党和国家权力体制如何放权的探索,这贯穿于1978-1989年的十几年间。有些学者在论及邓小平的政治体制改革时,常常“忘记”了第一个方面,认为邓小平的政治体制改革开始于1986年,如“1986年9月,邓小平得出了一个重要结论:不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济改革体制继续前进(邓小平文选,第三卷,第176-180页)。为此,他开始部署中国政治体制改革。”[2]笔者认为,在研究邓小平的政治体制改革时,不应忽略1978-1982年邓小平对党和国家最高权力模式的改革,从某种意义上说这一时期的改革具有更为重要的宪政意义。

  为此,本刊记者专访了共运史学家、中国人民大学荣誉一级教授高放。

   改革开放以来, 中国经济体制改革取得了巨大成就,
政治体制改革也取得了一定的进步, 但是在经济中心主义的渐进式改革模式下,
政治体制改革的步伐相对滞后于经济体制改革和经济发展需要,
影响了其他方面的改革,
由此没有形成政治、经济、社会、文化、生态文明的联动改革。这在很大程度上增加了实行综合治理的难度,
其所累积起来的矛盾和问题已经成为中国下一步改革和发展需要加快突破的瓶颈因素。其实,
对于政治体制改革的必要性, 邓小平早在年就曾深刻指出:
现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,
就不能保障经济体制改革的成果, 不能使经济体制改革继续前进,
就会阻碍生产力的发展,
阻碍四个现代化的实现。”这一振聋发聩的政治体制改革呼声,
目前看来依然是适用的, 并且在全面深化改革的背景下显得更为迫切。

   (一)探索党和国家最高权力的“分权”模式(1978-1982年)

  86岁高龄、依然精神矍铄、思维敏捷的高放教授在中国人民大学教《苏联共产党党史》已经60余载。作为研究国际共运的资深学者和研究苏联历史的权威专家,高放24岁就在报刊发表评论苏联的文章,著作颇丰,至今有500万字,2011年出版了他的第十本文集《苏联兴亡通鉴–60年跟踪研究评析》。

    

  
1977年7月17日,党的十届三中全会通过了《关于恢复邓小平同志职务的决议》,决定恢复邓小平的中央委员、政治局委员、政治局常委、党中央副主席、中央军委副主席、国务院副总理、中国人民解放军总参谋长的职务。邓小平复出后,在各条战线(如经济、科学、教育领域)进行了拨乱反正,在他的实际领导下1978年12月召开的党的十一届三中全会停止使用“以阶级斗争为纲”的口号,作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策(这次会议标志着中国进入了改革开放的新的历史时期)。1979年他提出四项基本原则是实现四个现代化的根本前提;要加强民主就要加强法制;经济工作是当前最大的政治,要利用外资,扩大企业自主权,中国本世纪的目标是实现小康;并根据新形势对统一战线做了扩大解释(包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者)。[3]

  高放教授也是当今少有的坚持自己信仰的学者,在位于北京张自忠路简陋的家中接受采访时,他明确表示:”我一辈子研究马克思主义,我一直深信不疑,人类社会迟早要从资本主义过渡到社会主义、共产主义!只是要摆脱苏共模式,重新理解马克思主义、社会主义和共产主义。我在中共十八大前出版的书《马克思主义与社会主义新论》,表达了我的很多新见解。”

   一、兴亡周期律与现代国家治理四要素

  
但邓小平正式提出政治体制改革是1980年,在1980年8月18日中共中央政治局召开专门讨论党和国家领导制度改革的扩大会议上,邓小平作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话(8.18讲话)。在这篇讲话中他对中国政治体制中“权力过分集中”的弊端进行了严厉批判,首次提出了“党和国家领导制度改革”的问题,被十三大尊为“政治体制改革的纲领性文献”,也被党内外的主流学者们奉为研究邓小平政治体制改革思想的经典,“是中共建政以来,最高领导层对党和国家体制上存在的弊端认识得最深刻的一次”,“达到了邓小平政治思想的最高点”。[4]

  

   我们不是为了政治体制改革而政治体制改革, 其重要性和迫切性在于,
如果政治体制改革步骤继续与经济改革、社会发展相脱节和失衡,
政治体制改革不适时跟进, 权力没有被关进制度笼子里,
会导致一系列更严重的问题, 不仅难以有效解决旧的不合理体制机制的弊端,
无法保障经济改革的成果和继续推进经济体制改革,
合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界,
更严重的是权力制约没有制度性保障,使得腐败就无法根除, 从而失去公信力,
造成民怨载道、社会不稳。的确,
当前最大的危险就是腐败越演越烈的问题。这个问题解决不好,
会使得权力寻租、设租活动不断滋生和蔓延,
腐败政治力量的发展就得不到有效制约和遏止,
那么经济体制改革也必将无法进行下去, 无法向好的市场经济发展,
实现资源的有效配置和创新驱动的转型发展, 最终使政治垮台, 人亡政息,
难以实现长治久安,
无法跳出黄炎培1945年与毛泽东在延安窑洞所论及的“其兴也勃焉,
其亡也忽焉”的历史兴亡周期律。2012年12月,
习近平走访民主党派中央和全国工商联, 针对贪污腐败问题,
重提了毛泽东的历史周期律谈话, 提出要高度警惕跳不出兴亡周期律的问题。

  
邓小平在讲话中提出六个方面的改革内容:要修改、完善宪法,不允许权力过分集中的原则应在宪法上有所表现;在中央设立纪律检查委员会之后,还要设立顾问委员会;要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统,党委不再插手属于政府职权范围内的事务;有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、校长负责制;落实和完善企业职工代表大会等经济民主制度;各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度,等等。[5]其中第一点涉及国家最高权力体制的分权问题,实际上是对国家政体的重大调整,是宪政性质的改革;第二、六点涉及党内民主制度的健全和完善;第三、四点涉及党政分开、党企分开的制度改革;第五点涉及企业内部的民主建设。综合看这六个方面,贯穿在其中的核心内容是改革集权体制,一方面国家最高权力要实现由集权到分权的转化,另一方面从上到下、从国家机构到社会团体要实行全面的党政分开(避免权力过于集中于党),同时党内的权力模式也要由个人拍板向集体决策转换。这些讲话说明,经历文革之后,邓小平对权力高度集中的模式有深刻的反省,号脉准确,诊断无误。

  苏联实行的是”党主宪政”

   兴亡周期律是一个经验规律, 但规律也有其适用边界。那么,
如何创造一个能够跳出历史兴亡周期律支配的政体,
实现长期执政和国家的长治久安呢? 毛泽东指出了路径—
民主。毛泽东给黄炎培的回答是:“ 我们己经找到了新路,
我们能跳出这周期律。这条新路, 就是民主。只有让人民来监督政府,
政府才能不敢松懈。只有人人起来负责,
才不会人亡政息。”民主能保证长治久安的这一论断为政治体制改革指明了方向。2004年,
十六届四中全会再次尖锐提出:“ 我们必须居安思危, 增强忧患意识,
深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训,
更加自觉地加强执政能力建设, 始终为人民执好政、掌好权。十八大报告在关于“
推进政治建设和政治体制改革要抓好的重要任务”的论述中,
也将民主政治提到了前所未有的高度。

    
针对当时华国锋同时担任中共中央主席、中央军委主席、国务院总理等职务、党政军权集于一身的状况,邓小平提出了“权力不宜过分集中”的体制问题,这不仅是在否定当时党和国家的最高领导人华国锋,[6]而且是在批评建立这套制度、长期担任党和国家最高领导人的毛泽东,邓小平以极大的勇气在挑战几十年建立起来的党和国家的权力模式。这一时期他针对政治体制改革的谈话也涉及中下层的放权,但浓墨重彩的是最高层的分权。在邓小平的直接领导下,1982年9月党的十二大通过了新党章,对党的最高权力体制进行了改革,“废除了党主席制,恢复了党总书记制,实行中共中央军事委员会主席与党的总书记的分离。”[7]党内一把手由“党主席”改为“总书记”的意义在于,减少了最高领导人的个人权力,七大到十大的党章一直将党的“主席”一职置于最顶层的地位,和政治局、常委会并列,[8]而十二大党章设置的总书记其职权由实权变为虚权,即只有政治局会议和常委会会议的召集权,以及书记处工作的主持权:“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议,并主持中央书记处的工作。”[9]总书记由最高决策者变成了大秘书长,这是邓小平加强党内民主、落实集体领导和个人分工负责相结合制度的一种设计;总书记不再兼任党的军委主席,也使其权力和地位进一步削弱。1982年12月全国人大通过了新宪法,国家主席由1954年的实权元首(形虚实实)变成完全的虚权元首;新设立国家的中央军事委员会,军委主席分走了1954年宪法赋予国家主席的军事统率权。有学者认为“由此形成党权(党的总书记)、国权(国家主席)与军权(中共中央军事委员会、中央军事委员会)的分离。”[10]同时1982年宪法还增加了全国人大常委会的职权,明确规定国家领导人的限任制等等。这一系列动作表明,邓小平当时分散最高权力、以避免权力过分集中的意图是十分明确的。

  

   加强执政能力建设, 可以解决短期执政的问题,
但要真正跳出历史周期律, 解决长治久安的问题,
还必须从制度和体制入手。尽管民主是国家长治久安的必要条件,
但是并非充分条件。从世界发展史来看,民主政府也可能会滥用、错用权力。如果没有强有力外在的法律监管、舆论监督,
没有制度作为保障, 失去制衡, 民选政府也一样地可能凌驾于法律之上,
走向腐败和专制( 如南美一些国家), 甚至是反人类( 如法西斯的希特勒政府)
。邓小平深刻地认识到了制度和体制的重要性, 他指出:“
我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,
但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,
制度不好可以使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面。… … 这种制度问题,
关系到党和国家是否改变颜色, 必须引起全党的高度重视。”这就凸显了法治(
的重要性。

    
从“夺权”的角度看,邓小平大获全胜,1980年9月全国人大五届三次会议决定华国锋不再兼任国务院总理职务(由赵紫阳接任),1981年6月在党的十一届六中全会上,华国锋辞去中共中央主席、中央军委主席职务(分别由胡耀邦、邓小平接任)。但如果因此认为邓小平建立了一种分权体制的模式,则过于乐观,因为那只是形式上的三驾马车,表面上的党政分开,实际上还是一人说了算,与毛泽东的集权模式相比,邓小平换汤不换药,总书记大管家的身份并没有将权力转移到政治局常委会这个集体,而是方便了他的协调指挥。[11]夺权的“首战告捷”并没有真正触动体制而只是从张三的集权转移到李四的集权,而且是更隐蔽的集权(被表面的分权所掩饰),以致给人留下“玩弄权术”的印象。尽管如此,笔者仍然认为,其中体制改革的意义是不应忽略的,从当时的角度看可能名赢实输(赢得了权力,输了体制变革),但从长远的历史角度看,其分权的尝试值得肯定,毕竟邓小平是第一个在中国共产党历史上试图从体制上建立分权结构的领导人。

  《经济导报》:从1917年列宁领导的俄国十月革命取得胜利,创建了苏维埃社会主义共和国到1991年苏联解体,共经历了74年。在74年中,苏联制定了四部宪法。有学者认为,社会主义民主制度的这一本质特征,被苏联四部宪法以法律形式固定下来。但您曾表示,”苏联制定了民主宪法,但苏联没有完全实现民主宪政。”如何理解?

   那么, 法治靠什么保证呢? 靠民主! 要建立好的法治体系,
就需要民主作为保障, 制定合理有效的法律和规定,
需要充分尊重民意。尽管民主不是经济发展的必要或充分条件,
但民主一般能保证法律的公平和合理。民主要靠什么来保证呢? 靠分权,
分权保障了一定的民主。具体来说,
包括政府部门之间分权,上下级政府之间的分权, 政府和民间的分权,
以及民间内部、不同群体、不同人之间的分权,
即不让财富和权力集中在少数人或利益集团手上。分权对保证民主非常关键。为什么要分权呢?
是由于信息不对称和个体逐利。由于经济社会活动方面的信息是不对称的,
因而往往需要采用分散化决策的方式, 再加上个体的自利性,
为了调动人们的积极性, 需要给予人们尽可能多的自由选择权。

    
邓小平是实践派,在改革中“摸着石头过河”,其理论贮备明显不足。他深刻意识到集权的危害,一再强调分散权力,但并不清楚应该在哪里分权,怎么分权,与其说邓小平是改革的总设计师,不如说他是改革的开创者、奠基人。笔者认为党政军权恰恰是不能分、不宜分的,而应当分的是立法、司法、行政之权,这已经是政治学的常识,并有许多国家的实践证明其可行性与合理性,如司法独立、议会民选以脱离最高权力的掌控,进而与行政权形成互相监督和制约的关系,而不是费尽心思去分散需要集中的党政军权(实质上是行政权)。[12]80年代末邓小平又回到“党政军三位一体”的老路上去,并提出党和国家要有一个集党政军大权于一身的个人做为权力核心,这意味着结束“三驾马车”的权力模式,也意味着他宣布自己分权尝试的失败。[13]

  高放:74年中苏联制定过四部宪法,即1918年宪法、1924年宪法、1936年宪法、1977年宪法。四年前我在中国政法大学讲演时说”苏联制定了民主宪法,但苏联没有完全实现民主宪政。”即是说,苏联有民主宪法,但未实现完全民主宪政。为什么这么说呢?苏联四部宪法有五个突出的优点和特点,但也有五个显著的缺点和弱点。

   这样, 民主只有与法治和分权相结合, 实行宪法政治, 励行宪政民主,
才有可能跳出历史周期律支配。只有励行法治和分权, 重视大众对政府的监督,
用制度来约束政府及其领导人, 切实确立宪法政治,
才能彻底解决长期执政和实现国家长治久安的制度和体制问题。当今世界上最长寿的政治体制是英国在1688年-1689年“
光荣革命” 后确立的君主立宪制迄今已运转三百二十多年,
没有发生过什么内战, 实现了长期和平发展。美国宪政立国基本也是如此,
在短短不到二百四十年时间里,一跃超过其他所有国家,
拥有世界上各种最先进的高科技, 聚集了世界上各领域最优秀的人才,
几乎每个行业都占据着世界战略制高点,是世界最大经济体,
只发生过一次内战。

   (二)探索党和国家权力体制的全面“放权”(1978-1989年)

  从优点来说,第一,四部宪法都肯定苏联是民主共和国,国家的权力中心是由选民选举产生的代议机关,而不再是世袭的君主个人;第二,四部宪法都是社会主义宪法,宪法名称上都有”社会主义”字眼;第三,四部宪法规定国家政权采取苏维埃形式,它跟资本主义国家三权分立的政治形式的区别是,三权(立法、行政、司法)统一于苏维埃;第四,四部宪法明确苏联是一个联邦制国家,不是单一的中央集权国家;第五,苏联宪法还是一个国际主义的宪法,具有很广的包容性,即各国社会主义革命胜利、建立革命政权后都可以加入苏联。

   这样, 政治体制改革的实质在于要解决民主、法治及宪政的问题,
其核心是权力过于集中、监督制衡不足的问题, 而不是许多人误解的,
要解决轮流“ 坐庄” 的问题。所有这些不仅要求政府权力必须是有限的,
而且还要求国家权力的配置必须科学合理、协调高效,
应该根据本国的历史、文化、国情、民情、地理、资源禀赋及经济社会状况来落实宪政。其实,
如同邓小平曾指出的,
市场没有社会主义和资本主义之分一样,民主政治作为人类文明的一个核心价值也同样是如此,
是中国跳出兴亡周期律的必由之路。民主政治、法治社会、宪政国家的落地,
最重要的就是要建立起配置合理的权力架构和治理结构。

    
邓小平一方面采取分权的方式试图瓦解最高权力高度集中的体制(至少表面上),另一方面又采取放权的方式以调整整个权力构架——这一工作从他上台起就开始着手,一直到1989年戛然而止。在邓小平看来,要快速发展经济,就要“调动群众的积极性”,而要有效地“调动群众的积极性”就要“权力下放”。“放权”最初运用于经济领域,随后他企图移植到政治等其他领域,“调动积极性,权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效,就是因为给农民更多的自主权,调动了农民的积极性。现在我们把这个经验应用到各行各业,调动各方面的积极性。”[14]

  从缺点和弱点来说,第一,根据苏联宪法,苏维埃政权集三权于一身,在全俄苏维埃代表大会上产生中央政府,名为人民委员会,相当于中国的国务院。但行政机关的权力太大,苏维埃很难对其进行监督和约束。行政权太大主要是因为很多国家日常工作要处理,不能光靠苏维埃代表大会开会解决;还有一个原因是党最高领袖列宁不是担任苏维埃主席,而是担任人民委员会主席,列宁是党的领袖兼政府总理,很多紧急的事情都是总理处理,并没有经过苏维埃。比如1918年1月17日,当时政府没有经过审判就把末代沙皇尼古拉二世全家连同其御医和仆人都杀害,这是违法的。

   那么, 如何才能建立这样一个权力架构和治理结构呢?
关键要靠以法治作为保障的分权,
因为政治过程是一个信息不对称和有外部性的过程,
需要通过权力和资源的分散来对权力建立起制约和制衡机制,
用制度来确保权力不被滥用。从中国的现实看, 这个分权应该是多重的,
首先是国家权力机构之间的分权,其次是政府、市场与社会之间的分权,
再次是中央政府与地方政府之间的分权,
这样的分权体系将大大压缩权力寻租和腐败的空间。其切入点是政府行政体制的改革,
关键是要合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界,
让政府转型为有限政府和服务政府。然而, 由于“ 把权力关进制度的笼子里”,
所涉及的范围广、领域宽、问题复杂,
尤其是会触动到方方面面的人事关系和利益关系,
所以要充分认识到政治体制改革的异常艰巨性和困难性。同时,
政治体制改革也需要其他配套改革的跟进,
比如财政体制改革、法治体制改革等等。

    
继1980年提出要着手解决党政不分、以党代政的问题之后,在1986年“关于政治体制改革问题”的文章中,邓小平对政治体制改革内容的论述更集中、更明确了:“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构,这和权力下放有关。”[15]1987年党的13大报告关于政治体制改革论述了七个方面:一是实行党政分开,二是进一步下放权力,三是改革政府工作机构,四是改革干部人事制度,五是建立社会协商对话制度,六是完善社会主义民主政治的若干制度(包括人民代表大会制度、政治协商制度、工青妇等社团制度、选举制度、基层民主制度等),七是加强社会主义法制建设。很显然,13大政治体制改革的内容是根据邓小平1986年讲话的精神起草的,其中所列举的七个方面中,前三个方面的内容和顺序与邓小平的讲话完全一致——都把“党政分开”放在第一位,权力下放居于第二,和下放权力有关的机构改革问题(实际上是国家权力向社会权力让渡)都名列第三,这再次说明邓小平政治体制改革的核心是分散过于集中的权力。[16]

  第二,三权统一于苏维埃,司法不能独立,造成了大量的冤假错案。特别是30年代苏联搞大清洗时,经苏联法院审判、镇压、关禁闭、判徒刑的有370多万人,表面上都经过法院审判,但法院都在党的严密控制之下,而且党中央政治局委员季诺维也夫、加米涅夫、布哈林等都被作为人民公敌、特务处决,都是捏造的罪名。

   十八届三中全会对中国政治体制下一步改革的总体部署是,
以保证人民当家作主为根本,
坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,
更加注重健全民主制度、丰富民主形式,
从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。我们知道,
衡量政治民主化的一个重要指标是政治参与度的扩大, 并真正落到实处,
让法律和政策落地, 而不只是停留在文件、口号及媒体中。当然,
我们也要注意到, 政治民主化是一个渐进的过程,
激进的而又不适当的政治参与扩大会引发不稳定因素。邓小平曾强调说:“
政治体制改革很复杂, 每一个措施都涉及千千万万人的利益。也就是说,
其外部性是巨大的, 改得好利国利民, 改得不好则有可能会造成社会动乱,
危及社会稳定和经济发展。

相关文章