司法改革必然触及利益

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  利益纠葛
 

一段时间以来,全面深化改革”更多与“法治”和“司法体制改革”等关键词关联在一起。顶层设计对于司法改革有着重要意义,但从过往的经验来看,司法改革之后的司法定型,并非都是建构的成果,而更多是演绎的结果。

去年9月,山西列入全国第二批司法体制改革试点省份。今年5月,山西司法体制改革正式获国家有关部门批准。6月17日,山西司法体制改革动员部署会召开,这意味我省的司法体制改革试点工作全面启动。8月24日,长治市、长治市城区、襄垣县、武乡县、太原市尖草坪区、岢岚县、祁县、孝义市和高平市共1市8个县(市、区)的法院、检察院、公安局先行试点单位相关人员接受了全省统一的培训学习……目前,我省司法体制改革正在有条不紊地推进。

张建伟  

司法改革;利益;司法人员;改革;上海

山西的司法体制改革主要在试点改革哪些内容?能否解决多年来群众反映强烈的司法不公、司法腐败、冤假错案等问题?哪些改革内容有着山西特色?9月8日,本报记者进行了采访。

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一段时间以来,“全面深化改革”更多与“法治”和“司法体制改革”等关键词关联在一起。此间还传出消息,“法治”在今年还会成为更高层级会议的主题。

办案质量终身负责错案责任倒查问责

    

这种政治动向其实清晰可见:一是十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署;二是中央全面深化改革领导小组最近的再次会议均将司法体制改革作为主要议题,其中“全深改”小组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,第三次会议又审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海司法改革试点工作方案》。

我省此次试点司法体制改革,结合山西实际现状,围绕省委提出的“六权治本”,把完善司法责任制作为这次司法体制改革的核心和“牛鼻子”,制定了符合山西情况的相关制度。

  
内容摘要:司法体制改革存在着各种利益纠葛,改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。进行改革要注重改革中的利益分析,照顾到合理的利益需求,充分评估改革的各种阻力,并寻找排除阻力和化解矛盾的最佳方案。改革者需要辩明方向,有勇气有魄力去推行正确的改革措施,实现改革的长远目标并使这一目标不被眼前利益纠葛所破坏。重新反思主审法官、主任检察官制度的团队式司法的制度设计,并且将注意力转至人员分类管理和员额制度改革上,改革司法官选任制度,改良司法考试方式,强化司法官任职前的训练,提高其业务素质和道德品行,突出司法人员的司法属性并提升社会对司法人员的尊重度,提高司法的公信力。并在此基础上,真正按照现代法制原则建立现代司法体制。

司改共识来之不易

省司法体制改革领导小组办公室相关负责人介绍,近年来,百姓对司法不公、司法腐败、冤假错案反映强烈,司法公信力不高的问题还较为突出。这些问题的产生,深层次的原因还在于司法体制机制不健全,一些不符合司法规律和司法职业特点的体制机制性问题还比较突出。比如,在司法权运行机制方面,司法机关内部行政化问题日趋严重,审者不判、判者不审的现象十分普遍。在司法人员管理方面,法官、检察官按行政职级管理,缺乏应有的激励机制,导致基层法官、检察官行政职级低、待遇差、发展空间有限、人才流失严重。

   关键词:司法体制 法官 检察官 司法人员分类管理

这一轮司改远比预期的快。在“全深改”领导小组完成司改的宏观部署不到半月,最高法院就向媒体通报了《人民法院第四个五年改革纲要(2014~2018)》。法院改革“四五纲要”被描述为“立足审判权的中央事权属性”,就健全法院工作推出了一系列改革举措。对“中央事权”的刻意强调,清晰地表明最高法院这次已坚定决心要为“司法去地方化”破冰。

在司法人力资源配置方面,办案法官把大量的时间和精力消耗在辅助性事务上,严重制约了法官的办案能力和办案效率,加剧了案多人少的矛盾。在司法行政管理方面,现有的法院、检察院人财物分级管理、分级负责体制,不仅与司法权的中央事权属性不相适应,也使司法活动容易受到地方干扰。

    

同样值得关注的是上海司改试点的快速推进。7月12日,上海召开全市司法改革先行试点部署会。这意味着,上海在全国首批6个司法改革试点省市中已率先扬帆。此前,司法改革“上海方案”已经“全深改”领导小组审议通过,这说明,上海的司改试点并非以往地方各自为阵的改革,而是基于中央认可的统一推进。较之30多年前的经济特区设置,司法改革的地方试点多了一份稳重,设计感也更浓郁。

要解决这些体制机制性问题,我省试点方案中,把推进司法体制改革与实施“六权治本”结合起来,与净化政治生态结合起来,主要从四个方面进行司法权力的监督制约:一是完善主审法官、合议庭、主任检察官办案责任制;二是对司法机关内部管理权限进行调整;三是完善审判委员会、检察委员会制度;四是建立办案质量终身负责制和错案责任追究制。“我省司法体制改革将在这四个方面进行突破。”省司法体制改革领导小组办公室相关负责人表示,只有建立符合司法规律的办案责任制,做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”,才有助于建设公正高效权威的社会主义司法制度,实现司法公正。

  
真正意义上的改革,无不有痛感,不痛不成其为改革–这是几年前我国台湾地区著名律师罗秉成先生对笔者说过的话,言虽简单,用来观察和思考改革的内容与实质却是不二法门。这里所谓”痛感”,涉及真正意义上的改革必然存在权力或者利益上的调整,对于正在手握大权的部门或者人员以及既得利益者来说,一旦改革意味着要动自己的奶酪,他们就要成为改革的阻力。除积极的抵抗之外,也存在消极的抵抗方式,最消极的方式是逃遁–采取逃避的方式选择离开。我国司法体制长期存在着地方化、行政化和非专业化等症结问题。当前司法体制改革认识到司法乃国家事权,司法官不应同于行政官员业不应定位于地方官吏,应当充分体现司法官的国家特性[1]。不过,在当下的司法体制改革中存在着各种利益纠葛,使改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。因此,进行改革需要注重改革中的利益分析,照顾到合理的利益需求,充分评估改革的各种阻力,并寻找排除阻力和化解矛盾的最佳方案,为更好地实现改革的预定目标创造良好的条件。

而不管是法院改革“四五纲要”,还是司法改革“上海方案”,均与司改“中央方案”保持了高度一致。改革重点也都聚焦在完善司法人员分类管理制度、健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度、完善司法责任制、探索建立省以下法院、检察院的法官、检察官省级统一管理体制、探索建立省以下法院、检察院经费省级统一管理机制等。若与十余年公共舆论对司法改革的呼吁进行对照,不难发现两者的重合度也相当高。中央与地方,庙堂与草野,司法实务部门与学界经院对司法改革能够凝聚如此之多的共识,可谓来之不易。

法官、检察官将实行员额制进入员额的必须在一线办案

    

当然,法院改革“四五纲要”和司改“上海方案”并不是简单的“以文件贯彻文件”,以“会议部署替代改革实践”。相对于“中央方案”中明确的政策导向,法院改革“四五纲要”和司改“上海方案”在具体举措上,有了更细致的制度设计。如最受瞩目的司法官分类管理制,“上海方案”将法官、司法辅助人员、行政管理人员的员额配比分别确定在33%、52%、15%。这一比例甚至远远超出一些学者的期待。

记者了解到,长期以来,司法部门存在这样一种情况:一边是“案多人少”,一边是“当官的多办案的少”。此外,目前司法人员等法治工作人员实行与普通公务员[微博]基本相同的管理模式,不能充分体现法律职业特点,不利于把优秀人才留在法治工作第一线。

   改革牵涉各种利益纠葛的一般规律

选择上海作为司法改革的排头兵,或许正是因为对司改难度的充分考量。比较来说,上海是中国内地国际化程度最高的地区,也是中国最早从熟人社会过渡到陌生人社会的地区。熟人社会是伦理本位的社会,以血缘、身份、道德、宗法、礼教来调整人与人之间的秩序。陌生人社会则是典型的契约本位的社会,以外在于人情和血缘的契约来规范人与人之间的关系。比起广大的乡村,日益陌生人化的上海对法治的需求更为迫切。同时,上海也是司法人员职业化程度最高的地区。作为一个大都市,上海也没有内地很多省份才有的“省、市、县三级行政区划”,在探索“省以下法官、检察官统一管理体制”及建立“省以下法院、检察院经费省级统一管理机制”上,比较容易“转身”成功。这座城市近现代百余年来的转型积淀,也使得它最有可能在中国率先实现司法的现代化。

我省此次在司法体制改革中,将对司法人员进行分类管理,让司法人员各归其位、各尽其责,建立以法官检察官为核心、法官检察官和司法辅助人员分工协作的司法团队,合理配置司法人力资源,实现司法权的高效运行。让许多拥有检察官、法官身份,办案经验丰富,却不办案的“官”重回办案一线,实现“好钢用在刀刃上”。